中國最早的銀行法——《大清銀行則例》| 銀行法研究專欄第18期

 
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中國最早的銀行法——《大清銀行則例》| 銀行法研究專欄第18期

尤越:國家文物局幹部,曾任職於上海市銀行博物館。

導語:清政府設立的戶部銀行是中國最早的國家銀行,其成立是為了集中中央財政權力,擺脫外國銀行的控制,整頓國內混亂的幣制。隨著清廷內部派系勢力的鬥爭,大清銀行對財政的把控力度也有所波動。1908年,清政府頒行《大清銀行則例》24條,強化了大清銀行作為國家銀行的職能,有力地加強了中央財政集權。

鴉片戰爭後,外國銀行陸續入駐各通商口岸,他們憑藉不平等條約賦予的特權,肆意發鈔、向工商業貸款,意圖操控中國的金融財政;國內紛紛成立的官銀錢局、錢莊、票號看到發行鈔票利益頗豐,在準備金不足的情況下也大量發行各類錢票、庄票。一時間,各種鈔票混合流通或各佔一隅,金融秩序非常紊亂。更何況內憂外患下,清政府欠下巨額的賠款、外債,國庫缺乏,任何改革都無從實施。有識之士認為此種局面下,需辦起國家銀行,統一發行貨幣,整頓金融幣制,挽救財政困局。

時任軍機大臣奕劻與戶部尚書鹿傳麟極力主張集中財權,仿照西方國家創辦國家銀行。光緒二十九年(1903年),清朝廷派人赴日考察,籌設中央銀行相關事宜。光緒三十年正月廿八(1904年3月14日),戶部向皇上奏報創辦銀行計劃,奏曰:「現當整齊幣制之際,亟賴設立中央銀行為推行樞紐。臣等再三籌商,擬由戶部設立,籌集股本,參閱各國銀行章程,斟酌損益,迅即辦起銀行,以為財幣流轉總匯之所。」不久,戶部擬訂了《試辦銀行章程》,恭呈御覽。清廷見奏,當即批准了這個銀行章程。

1905年9月27日,清政府在北京設立「戶部銀行」,設總辦和副總辦各一人。這便是我國最早由官方開辦的國家銀行。戶部銀行為官商合辦的股份制銀行,準備資本為庫平銀400萬兩,分為4萬股,戶部認購一半,其餘由官商民眾購買,只限於中國人,不可轉賣給外國人。總行設於北京東交民巷,隨後,在天津、上海、濟南、漢口、奉天、庫倫等地成立分號、分行,至宣統二年,已有分行21家,分號達35家。戶部銀行歸國家保護,必要時可向戶部請給庫款接濟。同時,戶部銀行擴大了戶部的財政權力,但此時尚未起到中央銀行的職能。

當時,北洋新軍處於擴張之際,軍資緊張、糧餉不足。袁世凱集團勢力希望通過建立新銀行來爭奪部分財政控制權,以緩解軍隊財政壓力。袁世凱政治盟友奕劻的長子、時任商部尚書的載振,在1906年4月奏請朝廷由商部設立「商業銀行」,他提出,新銀行與戶部銀行彼此辦事界限不同,可以密切關聯、交相互助,戶部銀行負責綜核度支、厘整幣制、交納公款,而新銀行則負責提倡商務,籌集資本以振興農工路礦各項實業,新銀行之設立大有裨益於中國財政。時任戶部尚書的鐵良對此分權之舉甚為不滿,上書力陳:按照各國銀行法,銀行可分為兩種,一種是國家設立的擁有特權的國家銀行,另一種是商民請求設立的民立銀行,不管是國家銀行還是民立銀行,戶部都有統轄查考權。清廷接納了鐵良的意見,奕劻、袁世凱集團新設銀行的第一次請求未果。

1906年9月,清廷以預備立憲為由,改組部院各衙門,將戶部改組為度支部,統領全國財政。1907年4月,載澤接任度支部尚書。「丁未政潮」之後,奕、袁集團實力大振,他們與郵傳部關係緊密,當時中國鐵路、郵電、輪船事業正蓬勃發展,集聚的資金十分雄厚。時任郵傳部尚書的陳璧為奕劻一手所扶植,陳璧於1907年11月向朝廷提議由郵傳部設立交通銀行。這次的理由是,京外各商埠銀行並起,朝廷僅有度支部下一家銀行,勢單力薄,急需聯合官商,廣設銀行以助中央。陳璧反覆強調,此舉與國家銀行並行不悖,而國家也必因此受益。此時,奕劻身為軍機首樞,內外齊心,最終襄助交通銀行於1908年2月批准成立。

此時的度支部尚書載澤與鐵良一樣是反袁派,為了限制北洋系,慈禧太后將包括載澤在內的「滿人五虎」調入權力中心。載澤敏銳地意識到,交通銀行業務靈活,聯絡廣泛,若任之發展壯大,其日後所能籌集和掌握的資金遠在戶部銀行之上,這對中央財政集權無疑是一大威脅。為了進一步加強清廷財政集權,以載澤為首的清朝皇族勢力大力推動戶部銀行改組,載澤藉機給朝廷上了一道摺子,針對「近年風氣開通,官立、私立銀行日多」的情況,奏請朝廷釐定各銀行則例。這明顯是要由度支部掌管「官立」銀行交通銀行的緊箍咒。此外,載澤還在奏摺中提出將戶部銀行升級為中央銀行,更名大清銀行,以明確其與清廷之間的唯一性關係。1908年7月,戶部銀行總行、分行各機構一律改名為大清銀行。

在載澤的主持下,度支部奏定《大清銀行則例》24條,進一步確定該行的國家銀行性質和中央銀行職能。《則例》重申了大清銀行發行貨幣、代理國庫、穩定通貨等職能,在此基礎上著力於集中中央財權,如規定大清銀行有代國家發行紙幣的權力,但需呈報度支部批准;大清銀行經理國庫事務及公家一切款項,但得由度支部配定;大清銀行有代國家發行新幣的責任,應隨時體查市面情形,向度支部請領新幣,經度支部核准後,知照造幣廠以資流通;總辦改稱監督,並由度支部奏派監理官二人,監理一切行務。還規定,凡是經營票據貼現、短期拆放、存款、放款、買賣生金銀、兌換貨幣、代收票據、發行票據等業務的都稱之為銀行,即票號、錢莊等傳統金融機構也需遵照該則例而行。

1908年12月,載澤再上《集中財權並請各省申報發行紙幣折》,藉助大清銀行之力進一步集中國家財政。《大清銀行則例》是我國第一部銀行法,對官立、私立銀行及其他金融機構的職能及行業規範作出了一些規定,其核心意義在於,進一步鞏固了大清銀行的國家銀行性質,幾乎將大清銀行的控制權完全歸於度支部,很大程度上加強了中央財政集權。

(本文刊載於《中國城市金融》2017年第10期;感謝尤越老師授權本專欄刊載。)

專欄主持人:何海鋒,法學博士,北京市天同律師事務所顧問。

專欄介紹:當前我國銀行業發展日新月異,商業銀行從單一存貸款業務走向混合經營和網路經營,各種新興銀行業態不斷出現,開放銀行方興未艾,銀行監管的理念、框架和方式也在調整升級,《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等法律修訂和完善勢在必行。在此背景下,銀行家雜誌推出《銀行法研究專欄》,分享最新最重要的銀行法研究成果,為銀行法的修訂完善以及實施落地提供參考,敬請關注。




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